Por Violeta Ruiz Almendral

En general, nunca parece un buen momento para hablar de impuestos. Y menos que ninguno, una campaña electoral en la época de la polarización y las redes sociales.

Sin embargo, impuestos es lo que tenemos para financiar el gasto público. Como los Estados de su entorno, España depende de un sistema tributario robusto para, junto a las cotizaciones sociales, financiar el gasto público.

Por tanto, sea o no un buen momento para ello, si queremos tener un debate racional sobre cualquier política pública que suponga una inversión adicional, será imprescindible tener en cuenta qué impuestos, con qué cuantía, y con qué costes (indirectos) podremos utilizar para su financiación.

En su Informe anual sobre 2022 (publicado en mayo de 2023, Informe BDE 2023), el Banco de España avisa (pp. 113 y ss.) de que el incremento de recaudación impositiva se ha debido, en un 47%, al impacto de la inflación sobre los impuestos sobre el consumo, y debido a la falta de indexación a la misma de algunos parámetros del sistema tributario, por lo que sería un “residuo positivo”. Este dato, unido a la previsible reforma de las reglas fiscales en la Unión Europea, y a que el impacto al alza de la inflación sobre el gasto también tendrá lugar, aunque con retraso con respecto del ingreso, apuntala la conclusión, común a muchos informes, de que nuestro sistema tributario no recauda a la altura del Estado de bienestar que parece preferir la ciudadanía. Entre otros elefantes en la habitación están, como es sabido, el previsible incremento en el gasto en pensiones (Informe anual sobre 2022, p. 114).

Entre los distintos tipos de impuestos hay una modalidad que en España ha sido tradicionalmente despreciada. Se trata de los impuestos medioambientales.

Como destaca también el BdE, ha sido persistente la brecha de recaudación por este tipo de impuestos en España en relación con la media aritmética de la UE-27, (Banco de España 2022, pp. 272 y ss.), en contraste con el amplio acuerdo sobre el papel de este tipo de imposición, cuyo fundamento está en la obra del economista PIGOU, A. C.: (en The Economics of Welfare, 1920), y sobre la que existe un amplio cuerpo doctrinal con estudios y opciones, por ejemplo el informe Mirrlees, que tiene un capítulo dedicado a los impuestos medioambientales.

Este amplio consenso no se ha trasladado de forma inmediata a las políticas tributarias en parte porque subsisten muchos malos entendidos sobre los efectos de esta clase de imposición. Ello explica que España haya mantenido una brecha de recaudación casi constante, de cerca de 1 pp con respecto de la media aritmética de la UE-27, brecha que en un 67% se debió, frente a la creencia popular en contra, precisamente a los menores impuestos sobre la energía, y en particular sobre los hidrocarburos, con datos tan llamativos como que, desde el año 1995, “las tarifas nominales de los impuestos especiales sobre el consumo de gasolinas y de gasóleo de uso general en España, que son una cantidad fija de céntimos de euro por litro, se han actualizado periódicamente. Sin embargo, esto no ha supuesto un incremento del tipo de gravamen sobre estos consumos en términos reales, lo que habría favorecido un diferencial negativo en dichos tipos en relación con el conjunto de las economías de la UE” (Banco de España 2022, p. 272).

De ello resulta que España se encuentre entre los países de la UE-27 en los que menor papel recaudatorio tiene este tipo de impuestos.

En el Libro Blanco para la reforma tributaria se destaca, desde el inicio, que uno de los restos del sistema tributario español es precisamente el medioambiental, que se examina, de forma conjunta, con la sostenibilidad de las finanzas públicas y la equidad.

De forma destacada, en contraste con informes anteriores, el Libro Blanco pone la fiscalidad ambiental en el centro (pp. 211-320, Capítulo II), dedicando un análisis exhaustivo que conforma una hoja de ruta para que España, tradicionalmente rezagada en este tipo de imposición, se ponga al día. Entre las personas expertas que integraron el Comité había numerosos especialistas en este tipo de imposición, como es el caso del economista Xavier Labandeira Villot y la jurista Marta Villar Ezcurra, lo que se evidencia en la seriedad del análisis.

El punto de partida es que este tipo de instrumentos, si están bien diseñados (y sin duda, esa es la clave), pueden contribuir a una de las “tareas del siglo” como es una transición hacia sociedades descarbonizadas que minimicen el uso de recursos materiales. Con un buen diseño de impuestos medioambientales se puede contribuir a minimizar los costes de la transición ecológica y promover la inversión en tecnologías limpias.

A partir de ahí, en el Libro Blanco se proponen diferentes medidas cuyo fin último es la “ambientalización” del sistema tributario, tomando como punto de partida (Libro Blanco, pp. 214 y ss.) la existencia de una doctrina del Tribunal Constitucional que reiteradamente ha apoyado el uso de este tipo de instrumentos tributarios, si bien advirtiendo que no cualquier impuesto autoidentificado como medioambiental lo es sin más, sino que ello, para merecer tal calificación jurídica, esto tiene que quedar reflejado en la estructura del impuesto mismo (por ejemplo, SSTC 53/2014, de 10 de abril; 74/2016, de 14 de abril; 87/2019, de 20 de junio; y 125/2021, de 3 de junio, entre muchas otras).

Sin embargo, la realidad sigue siendo que el diagnóstico sobre la tributación medioambiental en España ofrece un panorama de escaso uso real de este tipo de impuesto, a pesar de que proliferan medidas, muchas establecidas por Comunidades Autónomas, que sí pretenden tener tal finalidad.

Esto es preocupante, porque junto a la baja “cantidad” de impuestos ambientales, medida por recaudación, en el Libro Blanco se llama la atención sobre la baja “calidad” (Libro Blanco, pp. 221 y ss). Esta baja calidad se revela examinando factores diversos, como la falta de adecuación de los tipos de gravamen al daño medioambiental real, o la existencia de incentivos contradictorios.

Un punto particularmente desolador del análisis es que se afirma que, esto mismo, ya se nos ha dicho por otras instituciones (FMI, Comisión Europea) y por anteriores informes de reforma tributaria, como, por ejemplo, el Informe Lagares de 2014 (CERSTE-Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español, 2014), el Informe de 2017 de la Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica, o el Informe, del mismo año, de la Comisión de expertos sobre la revisión del modelo de financiación local.

No hacen falta informes nuevos. Sabemos que se puede medioambientalizar el sistema tributario y tenemos una caja de herramientas amplia para el legislador. Sabemos, además, que eso no implica necesariamente un incremento de presión fiscal, pues se trata de hilar fino, diseñar quirúrgicamente mejor las medidas fiscales y, en muchos casos, sustituir unas figuras por otras, como se explica detalladamente en el Informe.

Pues bien, teniendo en cuenta los temas centrales que han ocupado la actualidad electoral (los serios), y en particular la crisis de Doñana, la contaminación de las ciudades o la limpieza, entre otras medidas que podrían formar parte de una campaña electoral seria, en elecciones autonómica y municipales, estarían la propuesta 9 (tributo municipal sobre la congestión, Libro Blanco, pp. 280 y ss.), que contribuiría en la lucha por reducir la contaminación ambiental, lo que, como explicó en su momento Antonio Cabrales en este post, tendría beneficios añadidos en el desarrollo cognitivo de nuestros hijos, ahora que se acerca la EvaU, o la 13, referida a la tributación municipal sobre residuos (Libro Blanco, pp. 297 y ss.), o, finalmente la propuesta 17, que se refiere a la urgente mejora del diseño de los impuestos medioambientales sobre el agua (Libro Blanco, pp. 312 y ss.).

Los economistas distinguen entre preferencias afirmadas y preferencias reveladas. En este campo también encontramos esa disonancia. Aunque la imposición ambiental no está en campaña, entre las aportaciones a la discusión del Libro Blanco se llevó a cabo un novedoso sistema de consulta pública (poco habitual en España) y se recibieron aportaciones de muchas Comunidades Autónomas solicitando precisamente reforzar la imposición ambiental, como es el caso de las propuestas enviadas por Madrid o Andalucía, por ejemplo.

Hace poco, en un artículo reciente de Antonio Cabrales, Manu García, David Ramos y Anxo Sánchez se analizaba la lenta evolución de las normas sociales y su transmisión, examinando en particular el escaso, o lento interés por el cambio climático, concluyendo que prensa, parlamentos, y economistas llegan tarde al debate, como se explica en este post de Antonio Cabrales. Trazando un grosero paralelismo, el debate sobre impuestos ambientales no acaba de llegar a las campañas electorales y esto debería preocuparnos, porque evidencia que los temas serios, no se toman realmente en serio.