Banca y finanzas en tiempos de tensión: la ecologización del mandato de los bancos centrales

Por mucho que el sector financiero haya cambiado en los últimos años para adaptarse al cambio climático y la sostenibilidad, cuando las cosas se complican, las miradas se dirigen a los bancos centrales. Siempre han sido figuras de autoridad en la economía y los mercados financieros, más aún después de la Gran Crisis Financiera (CFG) de 2008. Sin embargo, el papel de los bancos centrales frente al cambio climático sigue siendo controvertido. ¿Se trata de una transformación de mandatos o de una adaptación a nueva información?

Rosa Lastra, titular de la Cátedra Sir John Lubbock de Derecho Bancario, ofreció un excelente panorama de la evolución de los bancos centrales a lo largo de la historia y en los últimos años. Habló de «mandato» en un sentido más amplio, que comprende el propio mandato, así como los objetivos y las herramientas.

A la luz de esto, el papel de los bancos centrales ha evolucionado durante décadas (y, en algunos casos, siglos) mientras que la idea de un banco central independiente centrado principalmente en la búsqueda de la estabilidad de precios es más reciente. La CFG ya puso de manifiesto la necesidad de ampliar el mandato (si es legalmente posible) a la estabilidad financiera. El cambio climático es un nuevo reto para los bancos centrales. Esta ampliación de objetivos y funciones plantea riesgos para la independencia y la credibilidad, y sugiere la necesidad de idear medidas de rendición de cuentas acordes con la ampliación de competencias.

A pesar de estos retos, debemos ser creativos sobre cuál es la mejor manera de incorporar los aspectos climáticos o de sostenibilidad a la banca central y cuál es la mejor distribución entre las autoridades políticas y los organismos despolitizados con mandatos más limitados. Esto requiere un enfoque más granular, que examine los objetivos específicos, las funciones y las herramientas de que disponen los bancos centrales.

Algunos bancos centrales tienen objetivos «secundarios» (BCE), o medios de enlace con el Gobierno (cartas de misión del Banco de Inglaterra). En cuanto a las herramientas, la política monetaria se apoya en herramientas o instrumentos contundentes (movimientos convencionales de los tipos de interés en particular) que están mejor destinados a controlar la inflación. El uso de programas verdes de QE selectivos y de políticas colaterales plantea la espinosa cuestión de los bancos centrales que eligen a ganadores y perdedores. Los instrumentos macroprudenciales pueden adaptarse, si se definen y miden adecuadamente los nuevos riesgos sistémicos. Las políticas e instrumentos microprudenciales se adaptan mejor a las consideraciones de sostenibilidad, y desde las calificaciones supervisoras (CAMELS) hasta las pruebas de resistencia y el papel de los guardianes, se han hecho progresos, aunque esto aún requiere más trabajo técnico, como el realizado por los bancos centrales y los supervisores dentro de la Red para Enverdecer el Sistema Financiero (NGFS).

Más allá de esto, también es útil observar ejemplos de prácticas de inversión en las que las consideraciones ESG y otras consideraciones éticas se han tenido en cuenta durante un periodo de tiempo más largo, como el Fondo Soberano de Noruega (The Norwegian Government Pension Fund Global). Por último, un «mandato ampliado» (o una comprensión o interpretación ampliada del mandato) requiere un nuevo énfasis en la rendición de cuentas, que comprende la rendición de cuentas legislativa y judicial, así como el apoyo de facto de la opinión pública, lo que a su vez requiere una mejor comunicación, y un cierto grado de cooperación con las autoridades políticas/fiscales.

Alessandro Gullo, Consejero General Adjunto del FMI (aunque las opiniones que expresó eran suyas y no podían atribuirse al FMI, al Directorio Ejecutivo o a su dirección) complementó la visión conceptual de Rosa Lastra con un análisis de cómo los bancos centrales (y los supervisores bancarios) pueden enfocar la integración de las políticas de cambio climático en su mandato, en la práctica y a la luz de las mejores prácticas.

Una primera consideración es la de la seguridad jurídica, es decir, aunque la responsabilidad principal de la lucha contra el cambio climático recae en los gobiernos, la legitimidad del papel de los bancos centrales y los supervisores financieros se basa en el principio de atribución y en la claridad de los mandatos. Así, más que un mandato «nuevo», el cambio climático entra en escena porque tiene repercusiones sobre la estabilidad de los precios y la estabilidad financiera, y en particular cuando el cambio climático plantea riesgos desde el punto de vista de la estabilidad de los precios o la estabilidad financiera. Esto significa que no es necesario modificar los mandatos de los bancos centrales para que aborden el cambio climático , pero también que los bancos centrales no tienen un papel activo para promover políticas climáticas más allá de este mandato. Además, sus acciones deben respetar principios como la no discriminación y la proporcionalidad. Los objetivos «secundarios» también pueden servir de base, pero ahora siempre está claro si los mandatos «de desarrollo» abarcan la lucha contra el cambio climático y, en cualquier caso, esto no debe ir en detrimento de la estabilidad de precios ni de la estabilidad financiera.

La incorporación del cambio climático requiere prestar atención a las funciones de los bancos centrales (el «qué» hacen), ya que a cada una de ellas (política monetaria, gestión de reservas exteriores) se aplican consideraciones diferentes y no es aconsejable realizar determinadas actividades (por ejemplo, actividades cuasifiscales) a la luz de las políticas de lucha contra el cambio climático. Las estructuras de toma de decisiones deben permitir una visión global y coordinada sobre las políticas climáticas, para tener en cuenta las diferentes perspectivas (por ejemplo, política monetaria, política financiera, gestión de riesgos).

Las Agencias de Supervisión Bancaria (ASB), por su parte, entrañan sus propias complejidades, ya que su objetivo primordial es la seguridad y solidez de las instituciones y del sistema financiero. Una vez más, el cambio climático es relevante en la medida en que plantea riesgos que ponen en peligro dicho propósito. Una cuestión se refiere al desajuste entre los efectos a largo plazo del cambio climático y el horizonte temporal más corto de la política de supervisión. Esto exige la importancia del principio de cautela, el principio de proporcionalidad y las garantías procesales en la actuación de las ASB. La cobertura del cambio climático en los instrumentos jurídicos es cada vez mayor. Los instrumentos prudenciales esperan que los bancos incorporen los riesgos climáticos en ámbitos como el modelo y las estrategias empresariales, la gobernanza o la gestión de riesgos. Los gobiernos pueden contribuir a este esfuerzo aprobando taxonomías o mediante la coordinación interinstitucional, respetando al mismo tiempo la autonomía de los bancos centrales y las ASB.

Marguerite O’Connell, Senior Counsel del BCE, completó el cuadro explicando cómo esta perspectiva global es asimilada «regionalmente» por el BCE, institución que está a la vanguardia de la consideración del riesgo climático.

El BCE hizo del cambio climático un aspecto clave de su Revisión de la Estrategia en 2021, al reconocer que el cambio climático tiene profundas implicaciones para la estabilidad de precios, y al afirmar que el Consejo de Gobierno se compromete a garantizar que el Eurosistema tenga plenamente en cuenta las implicaciones del cambio climático y de la transición del carbono en la banca central.

En cuanto a su objetivo «secundario», el Consejo de Gobierno aclaró que, cuando dos configuraciones del conjunto de instrumentos sean igualmente favorables y no perjudiciales para la estabilidad de precios, el BCE elegirá la configuración que mejor respalde las políticas económicas generales de la Unión.

El BCE ha llevado adelante el resultado de la Revisión de la Estrategia anunciando una serie de medidas en su Plan de Acción sobre el Clima. En primer lugar, el BCE decidió «inclinar» su «referencia de capitalización bursátil» para las tenencias de bonos corporativos hacia los emisores con mejor comportamiento climático. Otras medidas, que el BCE está preparando actualmente, consistirán en limitar la proporción de activos de entidades con una elevada huella de carbono que pueden pignorarse como garantía, y en exigir el cumplimiento de las nuevas normas de divulgación de información de la UE (CSRD) como condición para la admisibilidad de determinados activos como garantía, junto con el ajuste de sus herramientas y capacidades de evaluación de riesgos.

Por lo que se refiere a la primera medida, la política de «inclinación» del BCE con respecto a sus tenencias de bonos corporativos se ha basado en su objetivo principal y en su objetivo secundario, así como en la consideración de los principios de integración (artículo 11 del TFUE) y de coherencia (artículo 7 del TFUE) basados en el Tratado. Además, la medida se diseñó cuidadosamente para garantizar el cumplimiento de los principios de proporcionalidad y de economía de mercado abierta con libre competencia, favoreciendo una asignación eficiente de los recursos.

Sobre este último punto, el BCE ha utilizado su marco de rendición de cuentas, en forma de intercambio de cartas con los eurodiputados, para ofrecer más explicaciones, en particular sobre el debate relacionado con el tema de la «neutralidad del mercado», y cómo puede justificarse una desviación del enfoque de neutralidad del mercado sobre la base de los objetivos de la medida, especialmente el riesgo (climático), que el mercado no valora adecuadamente.

Por último, la presentación se centró en algunos aspectos emergentes que tanto los bancos centrales como los supervisores deben tener en cuenta en el desempeño de sus mandatos. Uno de estos aspectos son los litigios relacionados con el clima, señalados específicamente por el GNSS en 2021 como una nueva fuente de riesgo. Entre los demandados en litigios relacionados con el clima se incluyen entidades públicas, como gobiernos y bancos centrales, entidades privadas, normalmente corporaciones como empresas intensivas en carbono, como empresas de energía, transporte o construcción, pero también empresas agrícolas y alimentarias, y también, por supuesto, instituciones financieras. Los litigios relacionados con el clima pueden tener un efecto acumulativo y, a la larga, sistémico.