Por Juan Manuel Ramírez Cirera (Universidad Carlos III de Madrid)

El fenómeno de la litigación climática está, desde hace algunos años, en plena ebullición. A pesar de los grandes obstáculos existentes en la materia (i.e. la potencial falta de legitimación activa y la dificultad de encontrar la concreta base legal que sirva de base a la demanda), algunos grupos de individuos y asociaciones de ecologistas han logrado sonadas victorias judiciales a lo largo del globo frente a la falta de acción de los gobiernos en materia de cambio climático (quizá la más relevante sea la del caso Urgenda). Esto ha provocado que, según el Informe Mundial sobre Litigios Climáticos 2023, elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente en colaboración con el Sabin Center for Climate Change Law de la Universidad de Columbia, en diciembre de 2022 se hubiesen presentado al menos 2.180 demandas en materia de cambio climático en 65 instancias procesales.

En España hemos tenido que esperar algunos años hasta obtener el primer pronunciamiento del Tribunal Supremo en la materia, que llegó el pasado 18 de julio. En concreto, en esa fecha, la Sala 3.ª del Alto Tribunal desestimó el recurso contencioso-administrativo (“Recurso”) interpuesto por las asociaciones de ecologistas GreenPeace España, Ecologistas en Acción-CODA y Oxfam Intermón (“Demandantes” o “Asociaciones de Ecologistas”) frente al gobierno de España (“Gobierno”), confirmando el ajuste del PNIEC 2021-2030 a los compromisos asumidos por España en el marco del Acuerdo de París.

La legitimación activa de las Demandantes

En cuanto a la legitimación activa, el Alto Tribunal defiende que las Demandantes estaban legitimadas ex art. 22 de la Ley 27/2006, dado que la naturaleza jurídica del PNIEC es la de una disposición de carácter general. La justificación para esto se halla en que (i) se aprueba por Real Decreto, de acuerdo con lo previsto en el art. 4.1 de la Ley 7/2021 (que fija su contenido), y (ii) sus objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero son vinculantes, en línea con lo regulado en el art. 4.a).1).i) del Reglamento (UE) 2018/1999.

El sustento legal del recurso

Las Asociaciones de Ecologistas basaron su recurso en el art. 29.1 de la Ley 29/1998 (“LJCA”), que permite exigir a la Administración Pública la realización de una prestación concreta en favor de individuos determinados cuando estos tengan derecho a aquella en virtud —en lo que aquí nos importa— de una disposición general que no precise de actos de aplicación.

Los Demandantes situaron inicialmente la inactividad climática del Gobierno en la falta de aprobación del Plan Nacional de Energía y Clima 2021-2030 —que imponen el art. 3.1 del Reglamento (UE) 2018/1999 y el art. 4.1 de la Ley 7/2021— (“PNIEC” o “Plan”), que, a su juicio, debería incluir —como mínimo— un objetivo de reducción al final del periodo del 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto del año 1990, y una estrategia a largo plazo encaminada lograr la neutralidad carbónica a más tardar en el año 2040. La inclusión de ambos objetivos, según las Asociaciones de Ecologistas, resultaba imprescindible para cumplir los compromisos asumidos por España en el marco del Acuerdo de París y las recomendaciones científicas del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC).

Durante la tramitación del Recurso, el Gobierno aprobó el PNIEC 2021-2030 y la estrategia a largo plazo, pero la demanda subsistió, puesto que el plan aprobado, coherentemente con el art. 3.1.a) de la Ley 7/2021, incluía un objetivo de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 del 23% y no del 55%, como pretendían las Demandantes.

La adecuación del cauce legal

En su pronunciamiento, el Tribunal Supremo confirmó que, en cuanto a la mera aprobación del PNIEC 2021-2030, el cauce del art. 29.1 LJCA resultaba adecuado, sosteniendo que nos encontrábamos ante el deber de la Administración Pública de realizar prestaciones concretas. Cuestión distinta es que, como pretendían las Asociaciones de Ecologistas, el Gobierno estuviese obligado a aprobar el PNIEC y la estrategia a largo plazo incluyendo un objetivo de reducción de emisiones para 2030 del 55% y de descarbonización completa para 2040.

La Sala sostiene que el control judicial de las omisiones reglamentarias sólo es posible cuando la inactividad reglamentaria constituye un incumplimiento de una obligación prevista expresamente por la ley. Y es que, puesto que la potestad reglamentaria recae y es ejercida discrecionalmente por el Gobierno (art. 97 de la Constitución Española), éste no puede ser compelido en virtud de un mandato judicial a ejercitarla en un sentido determinado. Lo que está en juego, como puede comprenderse, es el principio de separación de poderes, uno de los fundamentos del Estado de Derecho.

La extensión del carácter vinculante del Acuerdo de París

En este sentido, el Tribunal Supremo razona que, a diferencia del régimen jurídico de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y del Protocolo de Kioto, el Acuerdo de París vincula el cumplimiento de sus objetivos (esto es, según su art. 2, mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C) a la suma de los esfuerzos que cada Estado asuma individual y discrecionalmente, en función de sus propios intereses. En efecto, el Acuerdo de París no impone un concreto porcentaje de reducción nacional de las emisiones de gases de efecto invernadero. Precisamente fue diseñado de esta manera para lograr un número de adhesiones al tratado que supusiese una vigencia territorial cuasi universal. Tampoco tienen carácter vinculante, según el criterio del Tribunal, las recomendaciones del IPCC.

La Sala 3.ª recordó, con carácter de obiter dicta, que el art. 4.1 y el Anexo I del Reglamento (UE) 2018/842 (recientemente modificados por el Reglamento (UE) 2023/857, que impone mayores esfuerzos en la reducción de emisiones, y que, por lo tanto, derivará en la revisión del PNIEC —ya en marcha—) sí contienen obligaciones vinculantes de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 respecto de los niveles de 2005, encaminadas a cumplir los compromisos asumidos por la Unión Europea en el marco del Acuerdo de París. Sin embargo, la Comisión Europea ha evaluado favorablemente el PNIEC 2021-2030 y, en todo caso, el incumplimiento de la mencionada normativa no fue alegado por las Demandantes.

La decisión del Tribunal: desestimación de la demanda

Dados estos razonamientos, no existe inactividad administrativa del Gobierno en el sentido de lo previsto en el art. 29.1 LJCA, motivo por el que el Tribunal Supremo desestima la demanda.

En definitiva, el PNIEC 2021-2030 y la estrategia a largo plazo cumplen con los compromisos asumidos por España en el seno del Acuerdo de París: esto es, contribuir, en la medida que le exige el Derecho Comunitario, a que se cumplan las contribuciones asumidas colectivamente por la Unión Europea encaminadas a mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C.

El primer gran caso español de litigación climática se zanja con una victoria para el gobierno.

La batalla, sin embargo, sólo acaba de comenzar.