El Green Deal Europeo, la Recuperación y las Ayudas de Estado

por Natalia Fabra

A raíz de la aprobación del Pacto Verde Europeo (Green Deal) y del Fondo de Recuperación y Resiliencia, se  ha abierto en el seno de la Unión Europea un debate importante en cuanto a la conveniencia, o no, de modificar las nomas de defensa de la competencia con el fin de apoyar la transición hacia economías bajas en carbono. Este debate abarca todas las áreas de la política de defensa de la competencia: acuerdos restrictivos de la competencia, control de fusiones y ayudas de Estado (véase la conferencia que en torno a esta cuestión celebró la Dirección General de Competencia hace pocos días). Entre ellas, la discusión en torno a la normativa sobre ayudas de Estado adquiere particular relevancia dado que la mayor parte de las inversiones del Green-Deal implicarán ayudas del Estado, desde las inversiones en eficiencia energética hasta las de movilidad sostenible, por citar sólo dos de ellas. A su vez, el 37% del Fondo de Recuperación y Resiliencia deberá dedicarse a la agenda sobre clima y energía. ¿Debería de desligarse la normativa sobre ayudas de Estado de la política medio ambiental, o pueden por el contrario explotarse las complementariedades entre ambas políticas?

En mi opinión, el control de las ayudas de Estado puede y debe desempeñar un papel fundamental en la transición energética. La cantidad de fondos públicos que se asignarán para estos fines será muy significativa, la mayor en la historia de Europa, por lo que resulta crucial que la asignación de los fondos se haga correctamente, asegurando que las ayudas no distorsionen la competencia y el comercio entre los Estados miembros al tiempo que se garantiza que se da el mejor uso posible a los fondos públicos. Los recursos públicos son limitados y, por tanto, costosos. Asignarlos a las actividades equivocadas o permitir que se disipen en forma de rentas tendría un alto coste de oportunidad.

Para garantizar que los fondos públicos se utilizan de forma eficiente, es conveniente, siempre que sea posible, asignarlos a través de mecanismos competitivos. Las ventajas de la competencia son bien conocidas. A través de la competencia, se incita a los productores a reducir sus costes así como a trasladar sus menores costes a los consumidores en forma de menores precios. Con este fin, las normas sobre ayudas de Estado pueden resultar muy eficaces, tal y como se ha visto en el pasado. En concreto, parte de su éxito se ha derivado de la exigencia, contenida en las Directrices sobre ayudas de Estado en materia de protección del medio ambiente y energía 2014-2020 (EEAG), de recurrir a licitaciones competitivas para la concesión de fondos a la promoción de las energías renovables. La experiencia ha sido muy positiva: entre otros casos de éxito, el mes pasado en España, la nueva subasta de renovables dio lugar a precios de 25€/MWh para las nuevas instalaciones solares y eólicas, muy por debajo de los precios actuales de la electricidad en el mercado mayorista. Este logro de las normas sobre ayudas de Estado puede resultar muy útil a medida que avancemos en la transición energética.

Pero si nos vamos a guiar por un conjunto de normas – las EEAG están siendo revisadas actualmente- es importante que las redactemos bien. De lo contrario, se corre el riesgo de que la transición energética acabe siendo ineficientemente cara. Muchos de los aspectos de las directrices actuales son positivos, pero otros… no tanto. En concreto, las EEAG hacen demasiado hincapié en la eficiencia de la neutralidad tecnológica, lo que puede resultar costoso. Como es bien sabido, la neutralidad tecnológica es eficaz para seleccionar los proyectos de menor coste (al menos si se obvian las economías de aprendizaje), pero genera rentas excesivas para las tecnologías de bajo coste. Teniendo en cuenta que los fondos públicos son costosos, cuando se generan rentas excesivas, también se está incurriendo en ineficiencias.

¿De qué depende el trade-off entre los objetivos de maximizar la eficiencia y de minimizar las rentas excesivas? Ésta es una pregunta a la que intentamos dar respuesta en nuestro proyecto de investigación, “Technology-neutral versus technology-specific procurement” (con Juan Pablo Montero). Mostramos que un factor crítico en este trade-off es el grado de asimetrías existentes entre las tecnologías. Si esas tecnologías son muy diferentes entre sí, por ejemplo, si al hidrógeno se le hace competir contra las baterías eléctricas, o a la gestión activa de la demanda contra la biomasa, la neutralidad tecnológica puede dar lugar a rentas excesivas, neutralizando cualquier beneficio que sobre la eficiencia pueda tener la neutralidad tecnológica. Por tanto, la conveniencia de confiar o no en el principio de neutralidad tecnológica debería ser evaluado caso por caso, en lugar de imponerse como requisito, independientemente de la naturaleza de los bienes o servicios de los que se trate. Esto es sólo una llamada de atención sobre la importancia de las futuras directrices. El control de las ayudas de Estado puede ser un poderoso libro de reglas siempre que se confíe en las normas adecuadas.

Ya he destacado antes el valor añadido que puede tener el control de las ayudas de Estado como palanca para el uso de mecanismos competitivos. Y esto mismo podría también extenderse al Fondo de Recuperación. No olvidemos que, para que sea duradera, la recuperación debe de ser eficiente.

La normativa sobre ayudas de Estado aplica plenamente a las asignación de los fondos europeos. Por ello, la Comisión podría exigir a los Estados miembros a que asignen, siempre que sea posible, los recursos del Fondo de Recuperación a través de mecanismos competitivos. Téngase en cuenta que el grado de información asimétrica sobre los costes de los proyectos es elevado, por lo que el uso de mecanismos competitivos será fundamental no sólo para seleccionar a las empresas que mejor los puedan llevar a cabo, sino también para evitar compensaciones excesivas. Exigir la “adicionalidad” de los proyectos también será importante para evitar el uso de fondos públicos en proyectos que se hubieran realizado de todos modos. Los Estados miembros tienen prisa por inyectar los recursos europeos en sus economías, y están preocupados por su capacidad de absorción de la totalidad de los fondos. Que las prisas no nos hagan pasar por alto estas cuestiones tan importantes.

Más allá del papel de las ayudas Estado en la promoción del uso de mecanismos competitivos, sería conveniente que las ayudas Estado vinieran acompañadas de algún tipo de condicionalidad verde, en línea con la condicionalidad verde que ya incorpora el Fondo de Recuperación y Resiliencia. Resulta contradictorio que, por un lado, Europa establezca objetivos medioambientales ambiciosos y, por otro, permita a los Estados miembros conceder ayudas que contravengan estos objetivos. La razón de ser del control de las ayudas de Estado es impedir que los Estados miembros concedan ayudas que provoquen ineficiencias, tales como distorsiones de la competencia o del comercio intra-comunitario. Pero, ¿qué mayor ineficiencia hay, qué mayor fallo de mercado, que el daño al medio ambiente?. El principio de “no causar daño” (no-harm) debería formar parte del control de las ayudas estatales.

La decisión del Tribunal de Justicia Europeo en el caso Hinckley Point C ha debilitado esta cuestión, pero sería deseable que la Comisión Europea se apoyara en todas las disposiciones del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sobre protección del medio ambiente para garantizar que ninguna ayuda de Estado perjudique al medio ambiente. Y si ello no es posible, que promueva los cambios legislativos necesarios. Este sería otro poderoso canal a través del cual el control de las ayudas de Estado podría contribuir al Green Deal, y a la recuperación.